Корни одуванчика в земле

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Сыродоев, Н. А.
Общесоюзный закон о земле.
//Правоведение. -1990. — № 4. — С. 15 — 24
Статья находится в издании «Известия высших учебных заведений:» Материал(ы):

    Общесоюзный закон о земле.
    Сыродоев, Н. А.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о зем­ле наряду с Законом о собственности в СССР задолго до их принятия были отнесены к категории судьбоносных, призванных сыграть роль несущих конструкций в фундаменте радикальной экономической ре­формы. Вспомним, как некоторые народные депутаты перед вторым Съездом народных депутатов СССР (он начал работу 12 декабря 1989г.) призывали даже к всенародной политической забастовке, если законы о земле, о собственности и некоторые другие не будут немед­ленно включены в повестку дня и рассмотрены Съездом. И вот 28 фев­раля 1990г. Верховный Совет СССР под аплодисменты депутатов при­нял Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о зем­ле (из 542 членов Верховного Совета СССР присутствовало 400, голо­совали за — 349, против — 7, воздержались — 12, не голосова­ли—32).»

Сегодня уже можно делать первые прогнозы относительно того, какого рода «славы дань» принесет отцам-законодателям «новорожденное творенье». Успокоит ли миллионы людей, которые ждали его с тревогой, сомнениями, а многие и с надеждой, что наконец-то уж этот закон наполнит наши опустевшие прилавки. Правда, при этом не всегда учитывалось, что эффективность любого закона зависит не только от его достоинств, но и не в меньшей мере от тех условий, в которых он будет действовать, и как будет проводиться в жизнь.

Данный Закон является третьим по счету общесоюзным актом ко­дификации земельного законодательства. Первый такой акт — Общие начала землепользования и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 декабря 1928г., 2 — принимался в период, когда преобладало инди­видуальное землепользование, а законодательство, хотя и поощряло проведение коллективизации, все же в основном регулировало отноше­ния, вытекающие из факта существования единоличных форм хозяй­ствования, допуская наемный труд в крестьянском хозяйстве, аренду земли и т. п. Однако уже 1929 год, названный годом великого пере­лома, многие нормы этого акта превратил в устаревшие. Началась сплошная коллективизация, которой сопутствовало сплошное раскре­стьянивание.

Долговечнее оказались Основы земельного законодательства Со­юза ССР и союзных республик, принятые Верховным Советом СССР 13 декабря 1968 г., 3 которые по тому времени были актом весьма про­грессивным. Не случайно, что новые Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле во многом напоминают Основы об­разца 1968 г. Практически сохраняется структура, которую определяет деление земель в соответствии с целевым назначением на категории. Правда, вместо шести категорий земель вводится семь, поскольку из зе­мель промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения в самостоятельную категорию выделяются земли природо­охранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Такое решение представляется обоснованным, ибо земли промышленности и природоохранного назначения объединялись в одну категорию искусственно. Как и раньше, каждой категории земель или нескольким категориям посвящается самостоятельный раздел. В от­дельные разделы, как и в Основах 1968 г., выделяются положения, от­носящиеся к государственному земельному кадастру, землеустройству, разрешению земельных споров. Иначе говоря, и структура, и многочис­ленные конкретные нормы совпадают настолько, что данные Основы в известной мере можно рассматривать как новую редакцию Основ 1968г.

Однако было бы несправедливо не замечать содержащееся в законе значительное число новелл, соответствующих задачам осуществления экономической реформы, демократизации государственной и обществен­ной жизни и направленных на радикальную перестройку земельных отно­шений в целях создания оптимальных условий для самостоятельного хозяйствования на земле и в первую очередь для ведения сельскохо­зяйственного производства. Речь идет прежде всего об усилении гаран­тий устойчивости отношений, связанных с использованием земли: вве­дение пожизненного наследуемого землевладения, ужесточение порядка изъятия земель для государственных или общественных нужд; возме­щение в полном объеме убытков, причиненных землепользователям; со­вершенствование порядка разрешения земельных споров и т. д.

Вместе с тем новые Основы в чем-то уступают прежним, в част­ности, в целостности концепции, ее юридическом оформлении, согласо­ванности отдельных положений. Это объясняется отчасти тем, что в ко­митетах Верховного Совета СССР и комиссиях его палат далеко не всегда преобладали общегосударственные интересы и нередко брали

верх отраслевые и региональные подходы. Так, благодаря усилиям народных депутатов от автономных республик впервые в законодатель­ной практике на- равных с законодательством союзных республик в статьях закона упоминается и законодательство автономных респуб­лик, т. е. если раньше Основы определяли соотношение законодатель­ства Союза ССР и союзной республики, то сейчас появился еще один уровень. На заключительном этапе в Верховном Совете СССР разго­релась мучительно трудная дискуссия о названии Основ, ибо ряд де­путатов предлагали включить в их название слова «и автономных рес­публик» с тем, чтобы это были Основы Союза ССР, союзных и авто­номных республик о земле. Предложение не прошло. Правда, все это имеет, пожалуй, больше эмоциональное, чем практическое значение, ибо компетенцию автономных республик будут устанавливать союзные республики в своих земельных кодексах.

В результате тех же причин по существу закон ушел от решения вопроса о собственности на землю, а вследствие того, что «в первой руке» проект вел Комитет Верховного Совета СССР по аграрным во­просам и продовольствию, который базировался на научном потен­циале ВАСХНИЛ (рабочую комиссию возглавлял президент ВАСХНИЛ депутат А. А. Никонов), Закон о земле приобрел слегка «сельскохо­зяйственный уклон». Это проявилось, в частности, в том, что сельско­хозяйственное землепользование стало землевладением, а несельскохо­зяйственное — осталось землепользованием.

Наиболее ярко столкновение различных сил отразилось в реше­нии вопроса о том, по какому пути должна идти реконструкция пра­вового регулирования отношений собственности на землю. Положение ст. 3 Основ земельного законодательства 1968 г., предусматривавшее, что земля в СССР является государственной собственностью — общим достоянием всего советского народа, — не было воспринято. Некото­рые депутаты отвергали его в силу того, что якобы все наши беды в сельском хозяйстве проистекают из-за государственной собственности на землю. При этом не учитывалось, что существовавшая в период нэпа государственная собственность на землю активно способствовала, а не мешала развитию сельского хозяйства, в том числе в форме индивидуального крестьянского хозяйства. В то же время военный ком­мунизм, продразверстка, коллективизация вполне были бы возможны и при наличии права собственности на землю у крестьян.

Народный депутат СССР, академик ВАСХНИЛ В. А. Тихонов по­следовательно доказывал, что государственная собственность на землю должна быть ликвидирована, что необходимо возродить отмененное в 1928г. требование революции: превращение земли в общенародное до­стояние. При этом он ссылался на неудачную формулировку Декрета ВЦИК РСФСР от 19 февраля 1918г. «О социализации земли», 4 в ко­тором указывалось, что «всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Советской Федера­тивной Республики отменяется навсегда» (ст. 1). Конечно же в этом де­крете имелась в виду не отмена вообще собственности на землю, а от­мена частной собственности. Начиная с Декрета «О земле», во всех ак­тах говорилось о государственной собственности на землю. В частности, в Земельном кодексе РСФСР 1922г. было записано, что «все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они ни состояли, составляют соб­ственность Рабоче-Крестьянского государства» (ст. 2). То, что земля является достоянием государства и не может быть предметом част­ного оборота, подчеркивалось в ст. 21 ГК РСФСР 1922г. Союзный закон — Общие начала землепользования и землеустройства — объявил об установлении на землю «исключительно государственной соб­ственности Союза ССР».

Право государственной собственности на землю в несколько изме­ненных формулировках было закреплено в Конституциях СССР 1936 и 1977г.

При обсуждении законопроекта многие предлагали распределить собственность на землю по «национальным квартирам». Представители союзных республик требовали установления права собственности союзных республик на землю, а представители автономных образова­ний — соответственно права собственности автономных республик и других автономных образований. В итоге в законе вообще исчезло по­нятие «собственность на землю» и лишь указывается, что «земля яв­ляется достоянием народов, проживающих на данной территории» (ст. 3). В ст. 3 Закона СССР «О собственности в СССР» 5 в числе объектов права собственности называются земля, ее недра, воды, раститель­ный и животный мир, но за исключением заголовка ст. 20. И в этом законе ничего не говорится о государственной собственности на дан­ные объекты. Обойден этот вопрос и в принятой третьим внеочеред­ным Съездом народных депутатов СССР новой редакции ст. 10 Кон­ституции СССР, гласящей, что «земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для исполь­зования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям».

Очевидно, что с правовой точки зрения эта конструкция уязвима. Во-первых, термин «достояние» может применяться для характери­стики собственности лишь в социальном смысле, но не в правовом. Во-вторых, некорректно смешивать понятия «территория» и «земля», ибо объектом собственности может быть именно земля. Территория — это земное пространство, которое не имеет имущественной оценки. Тер­ритория государства представляет собой пространственный предел осуществления государственной власти. В пределах своей территории государство может допустить разные формы собственности на землю. В-третьих, на территории проживает не народ, а население, этнический состав которого может быть очень пестрым. И если говорить о народе, то возникает множество вопросов, например, какие земли принадле­жат немцам, туркам-месхетинцам и т. д.? Кому принадлежат земли на огромных незаселенных территориях (пустыни, горы, водопокрытые пространства и т. п.)? И вообще, разве обязательно собственнику про­живать на своем земельном участке? Собственник, как свидетельствует мировая практика, может проживать в Париже, но иметь земельные участки на праве собственности в разных странах.

Наконец, известно, что народ, население непосредственно вообще не выступают в качестве субъекта права собственности. Собственность в юридическом смысле предполагает персонификацию, т. е. народ дол­жен иметь юридически оформленное организационное единство, чтобы быть носителем (субъектом) права собственности. Формой такого единства (кроме гражданина, который сам выражает свою волю) яв­ляются, в частности, государство, предприятия, организации.

Нечеткость в определении субъекта права собственности на зем­лю не могла не отразиться в положениях законов о распоряжении землей. Во-первых, ст. 4 Основ распоряжение понимает не в общепри­нятом значении как определение юридической судьбы вещи путем установления, изменения или прекращения прав и обязанностей, а лишь

как предоставление и изъятие земли. По смыслу этой статьи к распо­ряжению не относятся сдача земли в аренду (ст. 7), прекращение права владения и права пользования землей (ст. 9) и т. д. Во-вторых, применительно к таким распорядительным функциям, как предоставле­ние и изъятие земли, в Основах и в Законе СССР «О собственности в СССР» по одним и тем же позициям имеются несовпадающие нормы. Так, согласно ст. 15 Основ к компетенции Союза ССР относится «решение совместно с союзными и автономными республиками вопро­сов о предоставлении земель для общесоюзных и межреспубликанских нужд», а в ст. 20 Закона о собственности в СССР устанавливается, что предоставление во владение и пользование Союза ССР (его органов и организаций) земельных участков и других природных объектов осу­ществляется по соглашению Союза ССР с союзной республикой, авто­номной республикой, автономной областью, автономным округом.

При всей сложности вопроса о субъекте права собственности на землю напрашивается вывод, что земля в СССР не может находиться в собственности отдельных граждан или юридических лиц. Она по-преж­нему находится в собственности государства, ибо правомочия собст­венника (в частности, распоряжение) осуществляют его органы. И вряд ли следовало идти на поводу необоснованной критики государ­ственной собственности на землю. Ведь в рамках государственной собственности на землю гораздо легче осуществить организацию ра­ционального использования земельных ресурсов. Для этого необхо­димо, прежде всего, всесторонне изучить земельный фонд страны и осуществить ряд крупных организационно-хозяйственных мероприятий с целью создания оптимальных условий для научно обоснованного использования земель. Наша страна пока не обеспечена всеми необ­ходимыми сведениями о состоянии и использовании земельных ресур­сов. А без таких сведений не только невозможно умелое хозяйствова­ние на земле, но и решение экологических задач. По утверждению ве­ликого почвоведа В. В. Докучаева, почвенный слой земли является отражением природы. Ухудшение почв — свидетельство общего эколо­гического неблагополучия. На это обстоятельство следует обратить внимание, ибо практически во всех уголках нашей земли звучит набат экологической тревоги.

В этой связи следует приветствовать введение мониторинга зе­мель, представляющего собой систему наблюдения за состоянием зе­мельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов (ст. 47).

Одним из главных направлений в работе по подготовке закона был поиск путей, обеспечивающих благоприятные предпосылки для хозяй­ского использования земли, возрождения хозяина на ней. После мар­товского (1989г.) Пленума ЦК КПСС, провозгласившего свободу вы­бора видов землепользования и признавшего полное равноправие не только колхозов и совхозов, но и всех других форм хозяйствования на земле, активнее начали развиваться крестьянские хозяйства, внед­ряться арендные начала. Эффективность каждой из этих форм должна определяться тем, насколько она позволяет каждому труженику по­чувствовать себя хозяином на земле, ибо от этого, в конечном счете, зависят успехи в развитии сельскохозяйственного производства. Как же решаются эти проблемы в Основах?

До сих пор в нашей стране основанием, по которому было воз­можно правомерное использование земли предприятиями, учреждения­ми, организациями и гражданами, являлось право землепользования. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле вместо этого единого основания предусматривают целую ветвь оснований: владение (пожизненное наследуемое и постоянное), пользова­ние (постоянное или временное) и аренда. За этой волнующей новиз­ной в терминологии практически нет ничего нового. Что касается на­следуемого землевладения, то закон мог бы установить наследование права землепользования. Никаких правовых препятствий для такого решения нет. Понятие «пожизненное» имеет сугубо эмоциональную окраску. Уже кануло в вечность установленное в Конституции СССР 1936 г. «вечное» землепользование колхозов.

По существу же терминологическая пестрота вызывает немало недоуменных вопросов, в частности, возможно ли владение без поль­зования и наоборот? Известно, что право землепользования основыва­ется на двух тесно связанных правомочиях: владении и пользовании. Эти правомочия выражаются в конкретных правах и обязанностях зем­лепользователей, которые и составляют содержание права землепользования. Тесная связь указанных правомочий состоит в том, что зем­лепользователь не вправе владеть землей и не пользоваться ею. Право землепользования может быть прекращено, если землепользователь не использует предоставленный ему земельный участок. С другой сто­роны, нельзя пользоваться земельным участком, не владея им факти­чески, т. е. пользование предполагает владение. Пользование землей — это право землепользователя. Одновременно это и обязанность его, по­скольку земельный участок нельзя оставлять без использования. Вла­дение и пользование землей являются тесно связанными, но в извест­ной мере самостоятельными правомочиями. Так, на правомочии владе­ния основывается не только возможность, но и обязательность индиви­дуализации земельного участка на местности. Отсюда возникают от­ношения с соседними землепользователями, характеризующиеся нача­лами равенства. На всех землепользователей возлагается в равной мере обязанность не нарушать интересы соседних землепользователей. В то же время все третьи лица по отношению к землепользователю высту­пают в качестве обязанных лиц. Они должны уважать законные права и интересы землепользователя, обязаны воздерживаться от незакон­ных действий, нарушающих права землепользователя. У последнего в связи с этим возникает право требовать от других лиц воздержи­ваться от незаконных действий и возмещать причиненные убытки.

Неубедительны основания, по которым в новом законе проводится различие между землевладением и землепользованием. Для сельско­хозяйственных нужд земля предоставляется во владение (гражданам — в пожизненное наследуемое, организациям — в постоянное), а для не­сельскохозяйственных — в пользование. Но этот критерий не выдержи­вается, ибо гражданам согласно ст. 20 Основ земля может предостав­ляться в пожизненное наследуемое владение для строительства жи­лого дома (в том числе и в городе), для дачного строительства, что нельзя отнести к сельскохозяйственным целям. Но в то же время гражданам предоставляются земельные участки в пользование для се­нокошения, пастьбы скота, огородничества, т. е. для сельскохозяйст­венных нужд.

Введение термина «землевладение» объясняется, видимо, жела­нием подчеркнуть основательность, устойчивость, стабильность поло­жения обладателя земельного участка. С целью подчеркнуть различие между владением и пользованием введены две статьи, одна из кото­рых посвящена правам и обязанностям землевладельцев (ст. 16), вто­рая— правам и обязанностям землепользователей (ст. 17). Но при ближайшем рассмотрении оказывается, что эти статьи — близнецы. Расхождения носят чисто внешний характер: либо изменяется последо­вательность изложения ( например, право землевладельца, сформулированное в п. 2 ст. 16, дословно повторяется применительно к праву землепользования в п. 3 ст. 17), либо одно и то же положение фор­мулируется с изменениями, которые не носят принципиального харак­тера.

Отличается лишь первый пункт ст. 16 Основ, в котором закрепля­ется право землевладельца «самостоятельно хозяйствовать на земле» и который призван показать различие между пользованием и владе­нием. Но что будет означать данное право на практике? Сможет ли землевладелец сказать «хочу засею, хочу застрою»? Увы, не сможет, ибо землевладение может быть прекращено согласно ст. 9 Основ в случае «использования земельного участка не по целевому назначе­нию» (п. 4) или «нерационального использования земельного участка» (п. 5). Не лишне при этом напомнить, что на протяжении тридцати последних лет принималось немало актов о самостоятельности колхо­зов и совхозов, но фактически ничего не менялось Указанное право на самостоятельное хозяйствование само по себе ничего не изменит. С другой стороны, возникает вопрос, почему лишаются права само­стоятельно хозяйствовать землепользователи — промышленные, тран­спортные, лесохозяйственные предприятия и организации? Они могут согласно ст. 17 Основ лишь «использовать землю в соответствии с усло­виями ее предоставления». Представляется, что все эти различия меж­ду землевладением и землепользованием носят искусственный харак­тер. О том, что их в действительности не существует, свидетельствует ст. 9 Основ, предусматривающая единые основания прекращения пра­ва землевладения и права землепользования.

Одним из центральных вопросов в системе земельных отношений является проблема гарантий устойчивости права землепользования (землевладения). Без обеспечения такой устойчивости невозможно возродить хозяина на земле. Для того чтобы землепользователь про­изводил капитальные вложения в землю, рассчитанные на длительный срок, он должен быть уверен в том, что будет эксплуатировать зе­мельный участок если не постоянно, то хотя бы достаточно продол­жительное время.

Новый Закон обставляет рядом гарантий интересы землепользова­телей при возникновении необходимости изъятия земельного участка для государственных и общественных нужд. Согласно ст. 11 Основ та­кое изъятие возможно при согласии землевладельца или по согласо­ванию с землепользователем. Правда, здесь проявляется определенная непоследовательность. Согласие вроде бы должно быть безусловным, но в этой же статье говорится, что «при несогласии землевладельца или землепользователя решение Совета народных депутатов может быть обжаловано в судебном порядке». Следовательно, решение об изъятии участка может быть принято и без согласия землепользователя. В от­ношении отдельных земель предусмотрена недопустимость изъятия. Речь идет об особо ценных продуктивных землях, о землях, занятых особо охраняемыми природными и историко-культурными объектами. Только в исключительных случаях допускается изъятие земель при­городных и зеленых зон, опытных полей научно-исследовательских уч­реждений и учебных заведений, лесов первой группы. Ужесточен поря­док предоставления и изъятия земель в местах проживания и хозяй­ственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью. Важная роль в обеспечении устойчивости землепользования при­надлежит нормам, определяющим порядок прекращения права земле­пользования. Однако новые Основы не только не сокращают, но и увеличивают число оснований прекращения права землепользования. Добавляются, в частности, такие, как нерациональное использование земельного участка; использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв; систематическое невне­сение земельного налога. Последнее основание представляется особен­но сомнительным. Как известно, Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятые еще в 1981 г., отказались от такого основания выселения граждан, как неуплата квартирной платы. И это правильно, хотя в строительство жилья вкладываются соответствующие средства, а здесь мы имеем дело с дарами природы. Перечисленные в ст. 9 Основ десять оснований прекращения права землепользования способны вызвать страх у любого, кто пожелает по­лучить земельный участок.

Кстати, некоторые авторы расценивают вводимую Основами (ст. 12) платность землепользования как одно из ярких достижений закона. Так, А. А. Никонов пишет, что «нет, видимо, нужды подробно аргу­ментировать необходимость этого. Сама жизнь подтвердила, что в ус­ловиях бесплатности земли нельзя обеспечить ни рачительный уход за ней, ни надлежащую охрану». 6 Оказывается, рецепт рационализации землепользования не только до примитивности прост, но еще и выго­ден государству. Видимо, зря многие государства, которые не дошли до этого открытия, продолжают выдавать земледельцам дотации.

Значительно расширяются права землепользователей, связанные с возмещением причиненных им убытков, что, безусловно, способствует обеспечению устойчивости землепользования. Если раньше возмеща­лись лишь убытки, причиненные землепользователям изъятием земель­ных участков для государственных или общественных нужд либо в связи с временным занятием участков, то сейчас согласно ст. 39 Основ подлежат возмещению также убытки, возникшие вследствие ограниче­ния прав землевладельцев и землепользователей или ухудшения ка­чества земель в результате влияния, вызванного деятельностью пред­приятий, учреждений, организаций и граждан. При этом впервые под­черкивается, что убытки возмещаются в полном объеме (включая упу­щенную выгоду). Вводится также новое правило, согласно которому споры, связанные с возмещением убытков и определением их разме­ров, разрешаются судом или арбитражем в соответствии с их компе­тенцией. До сих пор такие споры рассматривались, в основном, в ад­министративном порядке.

Ряд новелл предусматривают Основы и в части возмещения по­терь сельскохозяйственного производства. Во-первых, возмещению под­лежат наряду с потерями сельскохозяйственного также и потери лесохозяйственного производства. Во-вторых, они возмещаются не только в случаях изъятия земель для нужд, не связанных с ведением сель­ского и лесного хозяйства, но и в связи с ограничением прав землевла­дельцев и землепользователей, включая арендаторов, или ухудшением качества земель в результате влияния, вызванного деятельностью пред­приятий и организаций.

Крупный шаг вперед Основы делают на пути создания условий сво­боды выбора форм землепользования. Впервые предоставляется право кооперативам, создаваемым на базе подразделений сельскохозяйствен­ных предприятий (кроме опытных хозяйств), выходить из состава этих предприятий.

По решению Совета народных депутатов кооперативам выделяются земельные участки из обрабатываемых ими ранее земель с учетом не­обходимости обеспечения равных условий хозяйствования. Эти участки изымаются из состава земель указанных предприятий. Основы также предусматривают, что члены колхозов и других сельскохозяйственных кооперативов, работники сельскохозяйственных предприятий (кроме

опытных хозяйств) вправе выходить из соответствующих предприятий и организовывать крестьянские хозяйства. Для этой цели им предостав­ляются по решению Совета народных депутатов земельные участки, изымаемые из земель указанных предприятий. Согласно ст. 25 Основ членам колхозов и других сельскохозяйственных кооперативов, работ­никам сельскохозяйственных предприятий, выходящим из их состава, выделяется земельный участок, кадастровая оценка которого должна быть, как правило, на уровне средней по хозяйству. При предоставле­нии земельных участков с оценкой ниже средней кадастровой по хозяй­ству законодательством союзных и автономных республик устанавли­ваются налоговые и другие льготы.

В целом Основы подходят с широких позиций к вопросу предо­ставления земельных участков гражданам, провозглашая, что «каждый гражданин имеет право на земельный участок» (ст. 3). Правда, в ст. 20 Основ дается по существу полный перечень случаев, когда граждане могут получать участки в пожизненное наследуемое владение: для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома, садоводства и животноводства, дачного строительства, в случае получения по наследству или приобретения жилого дома, для традиционных народных промыслов. Кроме того, ст. 21 Основ предусматривает случаи предоставления гражданам зе­мельных участков в пользование: для огородничества, сенокошения и пастьбы скота.

Однако уровень гарантированности прав граждан на получение земельного участка невысок. Так, для организации крестьянского хозяй­ства гражданин, если он не является членом колхоза или работником другого сельскохозяйственного предприятия, может получить участок из земель запаса (ст. 26). Земли же государственного запаса практически имеются только в малообжитых регионах страны. Выход из состава предприятия тоже сопряжен с определенными трудностями. Вот почему вряд ли можно предположить, что уже завтра миллионы людей ри­нутся организовывать крестьянские хозяйства. Призыв «Земля кре­стьянам!» пока остается лишь лозунгом, механизм реализации которого пока не определен. Крестьянин-единоличник, вырванный с корнями ура­ганом сплошной коллективизации, похоже, возродится не так скоро. Во всяком случае, сейчас насчитывается всего лишь примерно 10 ты­сяч крестьянских хозяйств.

В период разработки проекта Основ жаркая дискуссия разверну­лась о роли крестьянских хозяйств в развитии сельскохозяйственного производства, о возможности применения в них наемного труда, о судь­бе колхозов и совхозов. Основы включают осторожную формулировку, которая полностью не запрещает наемный труд. В ст. 25 Основ гово­рится о предоставлении гражданам права «вести крестьянское хозяй­ство, основанное преимущественно на личном труде и труде членов их семей». Что касается судьбы колхозов и совхозов, то здесь вряд ли можно согласиться с теми, кто предлагает немедленно пойти на их лик­видацию. Такая крайность привела бы к еще большему развалу в сель­ском хозяйстве, ибо у нас пока нет альтернативной базы для обеспе­чения страны продовольствием. К тому же нет оснований считать, что такие формы хозяйствования исчерпали свои возможности. Их потен­циал так и не раскрылся, прежде всего, потому, что существовали серь­езные неполадки в хозяйственном механизме страны: неравноправные отношения с промышленностью, отсутствие реальной самостоятельности, хроническое отставание в развитии социальной базы села. Поэтому сейчас речь должна идти не о разрушении сложившейся системы сель­скохозяйственного производства, а о ее серьезном cовершенствовании.

Далеко не решен вопрос о предоставлении земли всем гражданам, желающим ее обрабатывать. Речь идет, прежде всего, о пенсионерах, о горожанах, которые сегодня потянулись в деревню. Имеются огром­ные площади неиспользуемой земли, большое число людей, желающих ее обрабатывать, но уже много лет наша страна покупает за рубежом сельскохозяйственную продукцию, а тем, кто желает приложить свои руки к труду на земле, участки не предоставляются.

(Основы не предусматривают создания фондов земель для наделе­ния всех граждан, желающих трудиться на ней. Не воспроизводится и норма ныне отмененного Указа Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1989г. «Об аренде и арендных отношениях в СССР», 7 предусматривавшая создание специальных фондов земель для передачи их в аренду.

К числу достижений закона следует отнести решение вопроса о пе­реходе права землепользования. В ст. 10 Основ записано универсаль­ное правило о том, что при переходе права собственности на строение и сооружение вместе с этими объектами переходит и право владения или право пользования земельным участком. До сих пор это правило распространялось на городские земли и лишь частично на сельскую местность (переход в порядке наследования права собственности на жи­лое строение или покупка пустующего дома). Положительным является и то, что сейчас приусадебные земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства будут предоставляться не колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями, а сельскими, посел­ковыми, городскими Советами народных депутатов (ст. 23). Тем самым в вопросах предоставления приусадебных земельных участков устраня­ется зависимость граждан от руководителей хозяйств, в которых они работают.

Таким образом, Основы законодательства о земле решают немало наболевших вопросов, снимают ряд проблем. Но некоторые из них даже обостряются. Критический анализ Основ не дань моде, а насущная не­обходимость. Впереди разработка земельных кодексов союзных респуб­лик, в которых следует учесть погрешности, имеющиеся в союзном за­коне, развить заложенные в нем прогрессивные положения

По материалам: law.edu.ru